近日，生态环境部印发了《关于更进一步规范限于环境行政处罚权利裁量权的指导意见》（以下全称《意见》）。生态环境部有关负责同志就《意见》草拟的背景和目的、《意见》的编成过程等问题问了记者的发问。问：直说《关于更进一步规范限于环境行政处罚权利裁量权的指导意见》（以下全称《意见》）草拟的背景和目的？问：2009年，原环境保护部印发了《规范环境行政处罚权利裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）、《关于印发有关规范行使环境行政处罚权利裁量权文件的通报》（环办〔2009〕107号），对行使环境行政处罚权利裁量权牵涉到的主要问题展开了规定，获取了参照。地方生态环境部门也陆续制订了规范权利裁量权的专门规定。

然而，随着生态环境保护法律法规日益完善，尤其是环境保护法修改以来，大气污染防治法、环境影响评价法、水污染防治法、土壤污染防治法、建设项目环境保护管理条例等多部法律法规陆续修改或制订实施，生态环境执法人员手段更为非常丰富，环境行政处罚种类激增，罚款惩处数额大幅提高，行政处罚权利裁量权随之不断扩大。在此背景下，我部印发实行《意见》，指导和敦促地方生态环境部门更进一步规范行使行政处罚权利裁量权，既是更进一步规范生态环境执法人员工作、了解前进严苛规范公正文明执法的拒绝，也是防止行政执法风险、提升执法人员效能的最重要手段，也是维护行政相对人的合法权益、营造公平竞争市场环境的最重要措施。问：此次印发实行《意见》前，各地生态环境部门行使行政处罚权利裁量权的状况如何？问：2009年，原环境保护部印发了《规范环境行政处罚权利裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）、《关于印发有关规范行使环境行政处罚权利裁量权文件的通报》（环办〔2009〕107号），对行使环境行政处罚权利裁量权牵涉到的主要问题展开了规定，获取了参照。地方生态环境部门陆续制订了本地区的环境行政处罚权利裁量规则和基准，基本构建少见环境违法行为裁量基准的全覆盖面积，对行使权利裁量权获取了更为明确的依据，很大程度防止了惩处的政治性和不规范性，获得了较好的实行效果。

由于地区差异和对法律条款的了解解读程度有所不同，各地目前已制订的裁量基准在规范化、科学化、合理化程度方面不存在较小差异。比如，江苏南京、浙江台州等地根据环境违法行为特点，对单个环境违法行为原作了更为全面的裁量因子，但很多地方原作的裁量因子还较为单一；江苏南京、甘肃、青海西宁、重庆渝北等地研发了专门的行政处罚权利裁量系统，用系统裁量替换人工裁量，但全国大部分地区的裁量基准使用的依然是较为简单的表格形式；甘肃、河北、天津、新疆建设兵团等地在全省（市、建设兵团）范围内实行统一的行政处罚权利裁量基准，构建对同一违法行为限于统一的裁量基准，但大部分省级行政区域内有所不同地区的行政处罚裁量基准并不统一。

总体来说，各地在更进一步规范行使权利裁量权方面皆已不具备良好基础，累积了许多宝贵经验。问：权利裁量基准和行政处罚所依据的法律法规条款是什么关系？权利裁量的边界在哪里？问：权利裁量基准是在法律法规条款规定的惩处种类及幅度内，就如何做出惩处要求所作的更进一步细化规定。制订权利裁量基准应该以法律法规规定为依据，同时它所规定的罚款金额以法律法规条款规定的惩处幅度为缩，即无法远超过法律法规条款所规定的惩处幅度的下限和上限。同时，为体现“宽严相济、过罚非常”的惩处原则，维护行政相对人的合法权益，行政处罚法规定了依法应该贬斥或者减低惩处的类似情形，以及“违法行为严重并及时缺失，没造成危害后果的，未予行政处罚”。

在《意见》制订过程中，不少地方生态环境部门体现，对“未予行政处罚”的规定，由于担忧“没明确依据”，为回避赴任风险，实践中往往想要但不肯用，期望能在国家层面规定几种明确限于情形。《意见》大力对此了地方生态环境部门的市场需求，尝试性地列出了几种“可以准予惩处”的情形，可供各地参照。问：行政处罚过程中，权利裁量基准主要限于于哪个阶段？问：权利裁量基准并不只限于于行政处罚中的一个环节，它限于于整个行政处罚过程：在调查取证阶段，执法人员在环境违法案件的调查取证过程中应该以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据，证据应该还包括定性证据和定量证据。

在案件审查阶段，审查人员应该严格遵守裁量规则，用于裁量基准，明确提出合理的裁量建议。在案件告诉阶段，在告诉当事人行政处罚有关违法事实、证据、行政处罚依据的同时，应该悉数告诉行政处罚裁量的依据，及其陈述辩护权利。在惩处要求阶段，应该在惩处决定书中写明行政处罚权利裁量的限于依据和理由，以及对当事人关于裁量的陈述辩护意见的接纳情况和理由。

问：《意见》的编成过程？问：生态环境部高度重视规范行政处罚权利裁量权工作。2018年初，生态环境部执法局就制订了实施《意见》更进一步规范行政处罚权利裁量权的工作计划，并著手草拟《意见》。在草拟过程中，我们对地方的经验作法展开了搜集、研究，对好的经验作法不予吸取。构成《意见》初稿后，我们普遍征询、充份听取意见和建议，一是向各省级生态环境部门和生态环境部机关各部门书面印发，二是回国浙江省、湖南省展开实地调研，三是邀专家和基层生态环境部门代表的组织开会专题座谈会。

我们重复对《意见》展开改动完备，并经部长专题不会、部常务不会审查会通过。问：直说《意见》的主要内容？问：《意见》遥相呼应生态环境执法人员和惩处工作实际，从切实加强对地方生态环境部门的指导角度抵达，全面规范权利裁量规则和基准的制订、限于和监督工作，更进一步具体工作拒绝，获取基本方法和范例，着力反映合法、科学、公正、合理的原则。《意见》分成正文和附件两部分，还包括六个方面内容：一是具体限于行政处罚权利裁量权的基本原则和设施制度；二是具体制订裁量规则和基准的原则、主体和基本方法；三是规定制订裁量规则和基准的程序，还包括草拟和公布、宣传和实行、改版和修改程序；四是规定裁量规则和基准的限于拒绝，还包括调查取证、案件审查、告诉和听证会、惩处要求等五个阶段的限于拒绝，以及从宽、贬斥或者减低、准予惩处等裁量的类似情形；五是拒绝强化裁量权运营的监督和视学，从信息公开发表、备案管理及限于监督三个方面明确提出监督、视学工作拒绝；六是附件，获取了部分常用环境违法行为的权利裁量基准及计算方法可供地方参照。

问：权利裁量基准的制订由哪一级生态环境部门负责管理？制订裁量基准有哪些基本拒绝？问：由于地区差异，行政处罚裁量尺度难以实现全国统一。为最大限度的构建同一地区量罚完全一致，确保法律法规规章和地方性法规、规章在省级行政区域内的严苛统一贯彻实施，同时考虑到地方生态环境部门的实际能力和节约行政资源，《意见》规定省级生态环境部门应该制订本地区环境行政处罚权利裁量规则和基准，下级生态环境部门可以必要用于省级生态环境部门制订的权利裁量规则和基准；希望有条件的设区的市级生态环境部门对省级环境行政处罚权利裁量规则和基准更进一步细化、分析。制订裁量规则和基准应该充分考虑环境违法行为的特点，将主观标准与客观标准结合，综合、全面考虑到违法情节，科学原作裁量因子和运算规则，构建裁量额度与行政相对人违法行为相匹配，反映过罚非常的惩处原则。

裁量基准不应尽可能细化、分析，对主要违法行为对应的有惩处幅度的条款基本构建仅有覆盖面积。对无法具体分析惩处的采行划界格次的方式，将惩处裁量限定版在较小的范围内。裁量规则和基准不不应局限于罚款惩处，对其他种类行政处罚的明确限于也不应加以规范。

问：《意见》对权利裁量系统的电子化是如何规定的？问：研发运用电子化的权利裁量系统来辅助裁量，我们早已有了一些地方经验，看见了这些地区获得的良好效果。首先，基于电子化的信息系统制订裁量规则和基准，需要尽量地细化、分析裁量基准，强化权利裁量规则和基准的全面性、科学性、系统性；其次，用系统裁量替换人工裁量，需要贯彻减低案件审查人员的工作开销，提升工作效率；再度，裁量过程的电子化、系统化，需要更进一步规范裁量工作流程，强化对裁量过程的监督，减少执法人员廉政风险。因此，《意见》希望有条件的生态环境部门运用信息化手段，研发运用电子化的权利裁量系统，为尽量的细化、分析权利裁量规则和基准获取载体，为规范、高效行使权利裁量权获取协助。

同时，为强化限于权利裁量规则和基准的统一性，《意见》规定有条件的省级生态环境部门，应该创建省级环境行政处罚管理系统，构建统一平台、统一系统、统一裁量，并与国家创建的环境行政处罚管理系统联网。生态环境部将在全国环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚权利裁量计算器”功能，可供各地参照用于。

问：省级环境行政处罚裁量基准不应于何时制订已完成？制订裁量基准后，否还要积极开展其他工作？问：我们在《2019年全国生态环境保护执法人员工作要点》中规定，省级生态环境部门应该在2019年9月底前制订已完成本地区环境行政处罚权利裁量规则和基准。省级生态环境部门公布裁量规则和基准后，一是应该编成设施编成理解材料，展开普法宣传和理解；二是应该通过行政处罚案卷抽验、总办案件审查等方式，强化对下级生态环境部门限于裁量规则和基准的监督和指导；三是应该创建较慢、缜密的动态改版机制，根据工作必须，及时对已制订的裁量规则和基准展开补足和完备。

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